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第1章导论
1.1选题背景及意义
1.1.1选题背景
改革开放以来我国面临着经济体制大幅改革、社会结构不断调整，利益格局重新划分等诸多问题，是思想观念剧烈变化和各类社会矛盾和分歧凸显的重要历史时期。而在制度发生重大变迁的时期，贪污腐败现象在数量上可能会呈现出一个多发的态势，在形式上表现出多样性，利用各种方式和渠道大量滋生蔓延。这种现象不但在发达资本主义国家出现过，在发展中国家也很普遍，其本质是社会各项体制转轨时，各种法律法规和规章制度无法及时应对出现的新变化，难以对社会政治经济生活中起制衡作用，出现“失范”的社会意识形态。其中享乐主义以及拜金主义等思想对我党员干部的侵蚀日益严重，纪检监察工作也有许多需要改进和完善的方面，作为政府重要职能部门之一的国税系统也不例外。
中纪委二次全会强调，要深入理解反腐倡廉建设内在规律，深化内控机制建设，把权力关进制度的笼子里，最大限度地减少制度漏洞。各级党政机关和部门按照中央要求，开展反腐倡廉制度创新的探索。在不断的理论研讨和实践的探索中，把内部控制理论引入到实际工作中来，开展内控机制建设，为反腐倡廉开辟了一个新的领域。在国税部门中，就是要依法治税，加强执法的内控机制和对外执法体制的执行力度。建立和完善的内部控制机制，对于税收执法部门依法保障纳税人的合法权益具有重要的意义，也是保障中国特色市场经济稳定持续发展的重要手段。
我们国家税务部门的信息化开始于上世纪 80 年代初期，是随着 1994 年“金税工程”的开启，税务部门的信息化建设进入快速路，尤其是从本世纪初开始，税务信息化不再局限于传统意义上的业务领域，而且在公文流转、办公自动化、资产管理、人事考核、培训考试等领域也都广泛应用。在这个前提下，对信息化条件下国税系统内部控制进行专门系统的研究，如何从起源上提前防止和治理腐败，有着非常重要的理论及现实意义。本人作为一名公共管理专业的硕士研究生，同时作为一个参与本单位多年税收信息化项目建设的技术人员，信息化条件下的国税系统内控系统建设问题成为一个理想的切入点和着力点，同时也是将运用管理科学理论和信息技术综合运用的新方法。
1.1.2选题意义
国税系统直接面对纳税人，如何保证权力的正常行使，杜绝腐败，从根本上保证纳税人的权益，是我们必须要面对的问题，而内部控制机制已经成为反腐倡廉大形势下重要的一个环节，也是推动国税部门高效、稳定运作的有效保障。
虽然众多学者已经出版了大量论着研究目前阶段我国腐败的成因及研究现行反腐倡廉机制存在的问题，但是很少涉及实际工作中更加切实可行的防止系统腐败的方法创新以及我国各级行政事业单位等如何加强内部控制机制建设的内容。我国理论界现有的研究政府部门内部控制的成果或囿于会计、审计学科，或偏重于政治性的论述，研究内容相对零散。因此，我国目前政府部门纷纷开展内部控制建设的形势(特别是国税系统)和理论研究的相对滞后存在一定差距。从实际工作上说，随着金税工程的推广，信息化技术已经在国税系统得到广泛应用，提高了工作效率、节约了大量的行政成本，实现了省局数据集中和共享。信息管理也受到越来越多的重视，如何使用现有的技术和系统，改变传统行政管理模式中事后反映和事后监督方式，实现有效管理、实时监控的功能，把内控机制信息化建设作为防控执法风险和廉政风险的重要举措，使权力运行在可控制的范围内，也成为我们急需解决的问题。由此可见，在信息化日新月异的条件下，对国税系统内控机制建设进行理论分析和研究，具有非常现实的实际价值和意义。
1.2国内外文献综述
通过阅读大量的关于内部控制机制方面的中外文献可以看出，国内外内控机制的研究起始和兴起的阶段均有不同的特点。历史上我国古代的御史制度以及早期西方的议会制度，均属于内控机制的早期原始状态。而现代内控机制理论起源于19世纪30年代，随着社会生产力的发展，企业不断发展的同时，企业管理也遇到了相应的问题，内部控制的研究逐渐得到重视并得以发展，社会各界对内部控制理论的认识也经历了相应的逐步深化的过程。其间，内部控制的内涵也不断的得到丰富。尤其是在近年来，内控机制已在政府行政管理部门受到越来越多的重视。现将有关内部控制的主要文献综述如下。
1.2.1国外研究文献综述
法约尔和着名的“科学管理学家”泰勒等人提出了科学管理与组织管理理论，企业管理通过该理论的实际应用，逐渐降低了传统的经验管理对企业的影响。①蒙可马利提出了内部牵制的概念，他指出内部牵制是指一个人不能完全支配贩户，另一个人也不能独立地加以控制的制度。
(一)对于“内部控制机制”概念及定义的探讨，1934年，美国颁布了《证券交易法》，在该法案中首次提出了“内部会计控制”的理念。②1936年，在美国会计师协会发布的《注册会计师对财务报告的审查》中，这些方法和措施都用于保护企业的财产。③
(二)对于“内部控制机制”理论及具体方法架构的研究。Mautz(1966)总结了利用专业判断去评价、判断内部控制以减少审计工作的方式方法。④Kenneth A.Smith(1972)分析了内部控制的评价结果与审计样本量两者相互的联系和区别。⑤Cushing(1974)通过建立数学模型去评析内部控制系统的优缺点。⑥Loebbecke和Zuber(1980)针对有效地评价内部控制的问题，建议审计等相关员工将交易和资产进行分类管理。⑦1992年9月，美国反虚假财务报告委员会下属的发起组织委员会(Committee ofSponsoring Organizations,以下简称“COSO委员会”)发布了《内部控制-整合框架》(以下简称“COSO报告”)。⑧
(三)对“内部控制机制”作用进行的分析。
Ashbaugh-Skaife(2008)提出内部控制可以对会计信息质量起到提高的作用，而在内部控制程度不高的企业，会计信息的可能存在问题。⑨Wills(2000)认为披露内部控制报告是良好的公司治理措施，因为管理层可以通过内部控制报告和其现有的和潜在的投资者讨论公司政策和战略。⑩Beneish等(2009)认为内部控制信息的披露提高了投资者对企业的信心而投资者的信心对企业的融资成本有至关重要旳作用，因而内部控制信息的披露能够有效降低企业的融资成本。MitchDeacon(2008)认为萨班斯法案将会使小企业在不久后受到各项规定的冲击，但问题是他们将会受到怎样的冲击。SEC进行了一项针对小规模上市公司或公开上市发行少于7500万美元的公司的合规成本研究，该项研究结果说明应针对小企业另设内部控制准则。①
不过对于内部控制机制效果，也有不同的见解，Raghunandan(1994)考察了财富100强公司前一年的报告，发现大部分企业绝大部分报告没有对内控系统的有效性进行解析。②Mc Vay(2005)通过分析披露至少一个重大漏洞以上的200余家公司，分析报告表明，控制实质性缺陷通常与本企业会计制度控制和公司规模等无关。③MitchDeacon(2008)认为萨班斯法案将会使小企业在不久后受到各项规定的冲击，该项研究结果说明应针对小企业另设内部控制准则。④
1.2.2国内研究文献综述
我国的内部控制理论萌芽在周朝就已经出现，《周礼》作为历史上最早描述官职制度的着作，充分表明周王为维护自己的统治，尤其注重政府内部的控制组织的设置工作，并对全国的贡赋收入、日常支出及其记载和统计进行了严格地监控，由此而产生了最早以政府机构为核心的内部控制。随着经济的发展，我国在二十世纪80年代开始接受和重视国外的现代内部控制理论，众多学者、机构在借鉴国外先进内部控制理论和经验基础上，从不同角度进行了剖析和解读，形成了更加符合我们国情的内部控制理论。
以往的内部控制机制研究，主要集中于以下几个方面：
(一)内部控制的功能和作用。王光远(2006)认为政府内部审计是一种基于公共受托责任的综合审计，中国政府内部审计机制存在五大问题，建议顺应政府再造潮流，引进内部审计新理念，新技术，使之法定化，规范化，以增强政府履行受托责任的能力。①付林(2004)认为企业内部控制制度应达到下列四点：1、控制范围应涉及企业经营的所有环节和方面，不留下监控盲区;2、权责划分具体清晰，能在企业实际运行中成为管理层的行为准则;3、控制程序严谨，应受到特别重视，形成长效、稳定的机制;4,内部控制能够有效发挥相应作用。②
(二)内部控制评审的主体范围。陈海清(2002)认为注册会计师、内部审计人员是内部控制评审重要组成部分，由于内部审计人员所进行的评审相对于注册会计师执行的评审更具优势，应将内部审计人员作为内部控制评审的主要主体。③何芹(2005)认为内部控制评价可以按照评价主体不同分为外部和内部两部分。④
(三)内部控制发展趋势以及如何进行完善的讨论。张龙平，陈作习(2009)回顾了美国内部控制审计制度变迁的历程及特点，并且提出我国设计内部控制审计准则时，需要重点关注解决好的几大问题。⑤谢盛纹(2007)认为执行内部控制审计应该重视风险评估的作用，提出在内部控制审计中可以使用自上而下的方法。⑥王戍(2006)认为政府部门大力开展内部控制建设逐渐成为已经成为世界各国政府的共识，政府部门内部控制发展大致有六大发展趋势。⑦陈关亭、杨芳(2003)通过研究上市公司内部控制报告。⑧
林品珍(2005)从宏观层面进行分析研究指出我国目前阶段的内部控制评价体系并不成熟，因此需要建立一套较为完善的、符合实际工作的评价管理标准方法和体系。⑨周春喜(2002)利用层次分析法建立了内部控制的多层次评价指标体系，对定性指标也进行了定量处理。①何恩良(2003)在相关文章中表示定性及定量是内部控制评价中主要的两种评价方法。定性评价的问题在于受评价人员的个人主观影响较大。②刘天雄，杨凤凤(2013)认为要通过信息化手段识别和评估可能存在的风险转变为客观、定量分析，建立内部信息监控系统，也就是不仅是对已经存在的风险进行分析、排查，还要对可能导致风险的条件征兆进行预警和提示。
1.2.3文献综述小结
综上所述，国外的内控机制理论经过多年的发展和补充，已经日趋完善。而目前我国研究相关理论的学者和研究机构也在逐步增多，在引进和吸收国外发达国家先进的研究成果和经验的同时，也提出了不少独特的见解，取得了初步成效。
从我国情况来看，对于政府部门内控机制的理论研究起步较晚，虽然对政府部门内部控制已经开始进行较为系统的研究，但在实际研究方式和方法的结构上就引入国外理论和方法普遍、结合国情的实际问题比较少，存在框架性、理论性较强，有针对性的切实方法和手段较匮乏的现象。
1.3研究对象和思路
1.3.1研究对象
内部控制理论起源于美国，经过长期的发展和完善形成了比较成熟的体系。本世纪初发生了安然、世通等着名公司的重大舞弊和破产事件后，人们对此作出了深刻的反思，以此为契机，内部控制理论开始突破原有体系和范畴，不再仅仅是作为审计机构评价企业的工具，而是越来越注重管理控制。而这些研究大部分是关于企业内部控制研究，对政府部门的内部控制理论的研究比较少。
随着近年来信息技术的迅猛发展和普及，信息化已经深入到各个政府部门的日常工作中，尤其是国税部门随着“金税工程”的推广和应用，成了信息化较高的部门。如何在税务系统建立更有效的内部控制机制，如何避免由于信息化可能导致的问题，如何以信息化为抓手深化内部控制机制建设，都是我们需要进一步研究的问题。内部控制人员可以应用各种审计软件，通过将原始数据导入审计软件，并制定相关的限制规则、处理方法，对数据进行重组分析，以方便地校验业务处理的正确性。
本文以信息化条件下的税务部门内部控制为研究对象，期望对信息化条件下的税务部门内部控制理论的变革提出一些新的见解，为发展现代内部控制理论作出积极的探索，也期望为当前政府部门内部控制的实践提供借鉴。本文以河北省国家税务局为研究案例，采用理论与实践相结合的方法，研究河北省国家税务局在内部控制的现状和可能存在的问题，以此为基础构建一套完善的税收执法内控机制体系。
1.3.2研究思路
本文的研究思路是在研究内部控制相关理论的基础上，首先建立起理论分析框架，评价内部控制理论的发展概况，介绍相关基础概念和主流的内部控制理论，提出税务系统内控机制的概念、基本原则和主要内容，然后以河北省国家税务局内部控制建设为案例进行介绍和剖析，寻找税务系统的内部控制建设实践中可能存在的问题，然后提出完善内部控制的方案。
本文将从以下几个方面进行研究：
第一章，绪论。本章主要介绍了在国税系统内控机制建设的研究背景和意义，国内及国外对内部控制的发展历程、研究现状及趋势，介绍论文的研究思路和主要研究内容和方法，以及本文可能的创新之处及不足之处。
第二章，相关理论及概念，主要是对内部控制的概念、内部控制的理论基础、内部控制的发展阶段、内部控制的主流理论进行了相关介绍和解释。
第三章，国外内部控制机制建设情况及启示。主要以英国企业和美国政府部门应用内部控制的实际情况为基础，介绍了国外内部控制机制的建设情况和启示。
第四章税务系统内部控制机制建设。
主要介绍了税务系统内部控制发展历程和税务系统内部控制机制的概念，对比税务系统内部控制机制与企业内部控制机制的关系，并以河北省国家税务局信息化环境下内部控制建设为例，主要介绍河北省国税局内部控制机制建立的主要进展和措施。
第五章在前一章实证研究的基础上，找出信息化条件下的税务部门内部控制存在的问题，并提出相应的解决方案。
结束语对本文进行总结。
1.4研究方法
本文在研究过程中采用规范和实证研究的方法，分析若干概念和理论假设的基础上，讨论了信息化条件下的政府部门内部控制框架体系的目标、构成要素、采用的方法有：
1.归纳法
内部控制理论本身具有其内在的规律，本文在介绍主流内部控制理论体系的基础上，进行了归纳，从而得出传统内部控制体系的基本特征和存在的局限性。
2.实证研究法
选取实际税收业务流程和税务系统内部行政管理中可能存在的问题进行分析，研究这些问题可能产生结果并指出其产生的根源，依据现有理论基础制定切合实际的解决方案。
1.5本文创新点及存在不足
1.5.1本文创新点
目前信息化条件下的税务部门内部控制是行政机关管理、内部控制机制建设等多个理论结合的产物，对可能存在的创新点主要表现在以下几个方面：
(一)以往的内部控制研究主要涉及框架性、理论性建设，而本文中结合河北国税的实际情况，指出利用信息化技术，对实际业务进行监控，通过对可能出现问题的业务操作使用提示、预警、阻断等干预手段，源头阻断问题，实现信息技术与内部控制理论的真正结合。
(二)本文提出了利用信息化技术对相关业务数据和已经发现的问题进行整合、建立数据模型进行比较分析，提前发现可能存在的问题，并实现持续改进内部控制的目的。
(三)本文提出通过信息化项目建设，将机关日常财务管理、固定资产管理等，纳入信息化管理的范畴，实现工作流全程记录、监控，提高工作的透明度，保证相关制度严格执行。
1.5.2存在不足
在撰写本论文过程中，由于受自身理论知识、研究视野和研究水平所限，本文难免会存在不足之处：
(一)我国目前在内部控制理论方面还缺乏权威的理论体系或评价标准，本文所做的研究无法对税务部门内部控制建设进行全面的论述。
(二)本文更注重阐述信息化在税务业务的内部控制建设，缺乏在人事管理、行政办公等方面还缺乏成熟的建设方案，未能完全涵盖税务机关工作内容。
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